对提前收回国有土地使用权行为性质的界定
摘要：国有土地使用权提前收回是土地管理中的重要法律行为，其性质界定涉及行政法、物权法及社会公共利益等多重维度。本文从法律规范、行为特征、权利义务关系等角度出发，系统分析提前收回行为的法律属性，明确其作为行政征收、行政处罚或行政合同的性质争议，并结合司法实践与学理观点提出界定标准。研究表明，提前收回行为本质上是行政主体基于公共利益需要，依法单方变更或终止土地使用权的行政行为，具有行政法律行为的典型特征。其性质界定需综合考量目的正当性、程序合法性及补偿合理性，以平衡公共利益与私人财产权保护。
关键词：国有土地使用权、提前收回、行政行为、性质界定、公共利益、补偿机制
一、引言
国有土地使用权制度是我国土地公有制的核心体现，其设立、变更与终止均受法律严格规制。提前收回国有土地使用权，指土地管理部门在土地使用期限届满前，因特定事由依法终止原土地使用权出让合同，收回土地使用权的行为。该行为涉及国家土地所有权与公民、法人财产权的冲突与平衡，其性质界定直接影响法律适用、程序规范及权利救济路径。实践中，提前收回行为常被视为行政征收、行政处罚或行政合同解除，但不同性质认定将导致完全不同的法律后果。例如，若认定为行政征收，需遵循《宪法》第十条及《物权法》第四十二条规定的“公共利益需要”和“公平补偿”原则；若认定为行政处罚，则需符合《行政处罚法》关于处罚种类、设定权限及程序的要求；若认定为行政合同解除，则需依据《合同法》中关于合同解除的条件与责任承担规则。因此，科学界定提前收回行为的性质，是完善土地管理法律制度、保障当事人合法权益的关键。
二、提前收回国有土地使用权的法律规范基础
（一）宪法与物权法的原则性规定
我国《宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”这一条款奠定了国家对土地所有权的绝对地位，同时为土地使用权的设立与终止提供了宪法依据。《物权法》第四十二条进一步规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”虽然该条直接针对集体土地征收，但其确立的“公共利益”与“依法补偿”原则，同样适用于国有土地使用权的提前收回。此外，《物权法》第一百四十八条明确：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”这一条款直接规定了提前收回的条件与补偿规则，成为界定行为性质的重要依据。
（二）土地管理法的具体规定
《土地管理法》第五十八条是提前收回国有土地使用权的直接法律依据，其规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”该条款明确了提前收回的五种法定情形，其中前两项直接以“公共利益”和“城市规划”为理由，体现了行政行为的目的正当性；后三项则基于合同约定或客观事实变化，具有更强的私法属性。但无论何种情形，提前收回均需经“报经批准”的程序，凸显其行政行为的性质。
（三）城市房地产管理法的补充规定
《城市房地产管理法》第二十条进一步规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”该条款与《物权法》第一百四十八条形成呼应，强调“社会公共利益”作为提前收回的核心要件，并明确补偿需考虑“实际年限”和“开发情况”，为司法实践中补偿标准的确定提供了依据。
三、提前收回行为的性质争议与学理分析
（一）行政征收说的依据与质疑
行政征收是指行政主体基于公共利益需要，依法强制取得公民、法人财产权并给予补偿的行为。支持提前收回属于行政征收的观点认为：其一，提前收回的目的是为了公共利益（如城市规划、基础设施建设），符合行政征收的“目的正当性”要求；其二，提前收回导致土地使用权人丧失权利，具有强制性和单方性，符合行政征收的“强制取得”特征；其三，法律明确规定需给予补偿，符合行政征收的“公平补偿”原则。然而，质疑者指出，行政征收通常针对不动产的所有权，而提前收回的是使用权，二者权利层级不同；此外，行政征收的程序更为严格（如听证、社会稳定风险评估），而提前收回的程序相对简化，难以完全等同。
（二）行政处罚说的合理性辨析
行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的相对人给予的制裁。将提前收回视为行政处罚的观点认为：土地使用权人未按合同约定开发利用土地（如闲置满两年），可能被无偿收回土地使用权，这符合行政处罚的“惩戒性”特征。但这一观点存在明显缺陷：首先，行政处罚的种类由法律明确设定（《行政处罚法》第八条），而“收回土地使用权”并未被列入；其次，行政处罚以相对人违法为前提，但提前收回的法定情形中，多数并非因相对人违法（如公共利益需要、城市规划调整）；最后，行政处罚的程序（如调查取证、告知陈述申辩权）与提前收回的程序存在差异。因此，将提前收回简单归类为行政处罚缺乏法律依据。
（三）行政合同解除说的实践困境
行政合同是行政主体与相对人以意思表示一致设立、变更或终止行政法律关系的协议。将提前收回视为行政合同解除的观点认为：土地使用权出让合同属于行政合同，提前收回是出让方单方解除合同的行为。这一观点在司法实践中有一定市场，例如部分法院在判决中引用《合同法》第九十四条关于合同解除的规定。然而，行政合同解除说面临以下问题：其一，行政合同与民事合同的区分标准尚未统一，将土地出让合同完全归类为行政合同缺乏明确依据；其二，行政合同解除通常需基于相对人违约或不可抗力，而提前收回的法定情形中，多数基于公共利益或合同期限届满，与合同解除的常规情形不符；其三，若认定为合同解除，补偿标准将适用《合同法》中的“实际损失”规则，而法律明确规定需“退还相应的出让金”，二者存在冲突。
（四）行政行为说的综合论证
综合前述观点，提前收回国有土地使用权更符合行政行为的本质特征。行政行为是行政主体依法行使职权、履行职责的活动，具有单方性、强制性和法定性。提前收回行为由土地管理部门发起，无需相对人同意，具有单方性；其以公共利益或合同约定为依据，具有强制性；其程序和条件由法律明确规定，具有法定性。此外，提前收回行为的结果是土地使用权人丧失权利，行政主体取得土地，符合行政法律关系中“权利义务重新分配”的特征。因此，将提前收回界定为行政行为，既能涵盖其行政征收、行政处罚或行政合同解除的部分特征，又能避免单一性质认定带来的局限性。
四、提前收回行为性质界定的司法实践与标准
（一）司法实践中的性质认定差异
司法实践中，不同法院对提前收回行为的性质认定存在差异。例如，在“某房地产公司诉国土局提前收回土地使用权案”中，一审法院认为国土局以“城市规划调整”为由收回土地，属于行政征收，应适用《物权法》第四十二条；二审法院则认为，该行为系基于合同约定（出让合同中明确“因规划调整可提前收回”），属于行政合同解除，应适用《合同法》。这种认定差异导致补偿标准、程序要求及救济途径完全不同，凸显性质界定的实践重要性。
（二）性质界定的核心标准
结合法律规范与学理分析，提前收回行为性质界定应遵循以下标准：
1. 目的正当性标准：提前收回是否基于公共利益需要（如城市规划、基础设施建设），或因相对人违约（如闲置土地）。若基于公共利益，更接近行政征收；若因相对人违约，可能涉及行政处罚或合同解除。
2. 程序合法性标准：提前收回是否遵循法定程序（如报经批准、公告、听证）。行政征收的程序通常更为严格，而合同解除的程序相对灵活。
3. 补偿合理性标准：补偿是否符合“公平补偿”原则（如退还出让金、补偿实际损失）。行政征收的补偿标准通常高于合同解除的“实际损失”规则。
4. 权利义务关系标准：提前收回是否导致行政主体与相对人之间权利义务的重新分配。若行政主体单方变更或终止相对人权利，具有行政行为特征；若基于双方合意，则更接近合同行为。
（三）典型情形下的性质认定
1. 因公共利益需要提前收回：此类情形目的正当性明确，程序严格（需报经批准、公告），补偿标准高（退还出让金、补偿实际损失），应认定为行政征收。
2. 因相对人违约（如闲置土地）提前收回：此类情形以相对人违法为前提，程序相对简化（如直接作出收回决定），补偿标准低（可能无偿收回），应认定为行政处罚或合同解除（需结合合同约定）。
3. 因合同期限届满或客观事实变化提前收回：此类情形基于合同约定或客观事实（如单位撤销），程序灵活（如通知解除），补偿标准依合同或实际损失确定，应认定为行政合同解除。
五、完善提前收回行为法律制度的建议
（一）明确性质界定的法律依据
建议在《土地管理法》或《物权法》中增加条款，明确提前收回行为的法律性质为“行政行为”，并区分不同情形下的具体性质（如行政征收、行政处罚）。例如，规定“因公共利益需要提前收回的，属于行政征收；因相对人违约提前收回的，属于行政处罚；因合同期限届满或客观事实变化提前收回的，属于行政合同解除”。
（二）统一补偿标准与程序
针对补偿标准混乱的问题，建议制定统一的《国有土地使用权提前收回补偿办法》，明确不同情形下的补偿规则。例如，因公共利益需要提前收回的，补偿应包括土地出让金、地上附着物价值及预期利益损失；因相对人违约提前收回的，补偿可限于实际投入成本。
（三）强化程序规制与权利救济
建议完善提前收回的程序规制，包括：建立听证制度，保障相对人陈述申辩权；引入第三方评估机制，确保补偿公平；明确救济途径，规定相对人对收回决定不服的，可申请行政复议或提起行政诉讼。
（四）加强司法审查的统一性
针对司法实践中性质认定差异的问题，建议最高人民法院发布指导性案例或司法解释，统一提前收回行为性质界定的标准。例如，明确“公共利益”的认定范围、补偿标准的计算方法及程序违法的法律后果。
六、结论
提前收回国有土地使用权是土地管理中的复杂法律行为，其性质界定需综合考量法律规范、行为特征及权利义务关系。本文认为，提前收回行为本质上是行政主体基于公共利益需要，依法单方变更或终止土地使用权的行政行为，具有行政法律行为的典型特征。其性质界定应遵循目的正当性、程序合法性及补偿合理性标准，区分不同情形下的具体性质（如行政征收、行政处罚或行政合同解除）。为完善法律制度，建议明确性质界定的法律依据、统一补偿标准与程序、强化程序规制与权利救济，并加强司法审查的统一性。通过科学界定提前收回行为的性质，可有效平衡公共利益与私人财产权保护，促进土地资源的合理利用与社会和谐发展。
简介：本文围绕提前收回国有土地使用权的行为性质展开研究，系统分析了其法律规范基础、性质争议与学理观点，并结合司法实践提出界定标准。研究表明，提前收回行为本质上是行政主体基于公共利益需要依法单方变更或终止土地使用权的行政行为，其性质界定需综合考量目的正当性、程序合法性及补偿合理性。文章还提出了完善法律制度的建议，包括明确性质界定的法律依据、统一补偿标准与程序、强化程序规制与权利救济等，为平衡公共利益与私人财产权保护提供了理论支持与实践路径。
