政策周观察第48期：“十五五”的新信号
一、引言：时代转折下的“十五五”规划
随着“十四五”规划进入中期评估阶段，中国经济发展面临的内外部环境正发生深刻变化。全球产业链重构加速、地缘政治冲突持续、国内人口结构转型与绿色低碳转型叠加，这些因素共同推动着“十五五”规划（2026-2030年）成为中国经济从高速增长向高质量发展转型的关键节点。与以往五年规划相比，“十五五”规划的制定将面临更复杂的约束条件和更迫切的转型需求，其政策信号的释放不仅关乎未来五年经济发展方向，更将影响中国在全球经济格局中的长期定位。
二、全球格局重构下的政策新坐标
（一）地缘经济分化加剧中的自主创新路径
当前全球产业链呈现“区域化”“短链化”特征，美国主导的“友岸外包”和欧盟“战略自主”政策，迫使中国必须构建独立于西方技术体系的创新生态。近期政策层面频繁释放的信号显示，“十五五”期间将加大基础研究投入，预计国家自然科学基金经费年均增速将保持在10%以上，重点突破芯片、工业软件、生物技术等“卡脖子”领域。这种战略转向不仅体现在资金投入上，更体现在科研评价体系的改革中，论文数量导向将逐步被原始创新贡献度取代。
（二）气候治理博弈中的绿色转型机遇
在欧盟碳边境调节机制（CBAM）正式实施背景下，中国产业绿色转型已从被动应对转向主动布局。政策层面正在酝酿的“十五五”碳达峰行动方案，将建立分行业、分地区的碳排放双控体系，钢铁、水泥等传统高耗能行业产能置换标准将大幅提升。值得关注的是，新能源产业政策正在从规模扩张转向质量提升，光伏组件效率标准、风电设备可靠性指标等都将纳入强制性认证体系，这预示着绿色产业将进入“优胜劣汰”的整合阶段。
三、国内经济转型中的结构性改革深化
（一）人口结构变化倒逼的要素配置调整
随着中国总人口进入负增长区间，劳动力要素红利逐渐消退，“十五五”期间将重点推进“人口质量红利”开发。政策信号显示，职业教育体系改革将加速，预计将建立100个左右产教融合型城市，职业本科教育招生规模占比将提升至15%。同时，延迟退休政策配套措施将逐步完善，弹性退休制度设计可能引入行业差异系数，以缓解重点领域人才短缺问题。
（二）数字经济与实体经济融合的新范式
在数据成为新型生产要素的背景下，“十五五”规划将构建数字经济治理新框架。近期出台的《数据二十条》实施细则显示，数据产权登记制度将在重点行业试点推广，数据交易场所功能将从“价格发现”转向“价值实现”。更值得关注的是，工业互联网平台政策正在从“建平台”转向“用平台”，制造业企业数字化改造补贴将与转型成效挂钩，这预示着数字经济将真正进入赋能实体经济的新阶段。
四、区域协调发展格局的重塑
（一）城市群战略的深化与细化
在京津冀、长三角、粤港澳大湾区建设取得阶段性成果后，“十五五”期间将重点推进成渝双城经济圈、长江中游城市群等第二梯队发展。政策层面正在研究的跨行政区生态补偿机制，可能突破现有财政转移支付模式，建立基于GEP（生态系统生产总值）核算的横向补偿体系。同时，都市圈轨道交通规划将更加注重“职住平衡”，通勤圈半径控制在1小时以内的标准可能纳入考核体系。
（二）乡村振兴战略的升级版
与脱贫攻坚衔接的乡村振兴进入2.0阶段，“十五五”规划将构建城乡要素双向流动机制。土地政策方面，农村集体经营性建设用地入市试点范围将扩大至所有县市，入市收益分配机制可能引入“基础补偿+增值分成”模式。人才政策方面，乡村教师、医生职称评审单列制度将全面推广，基层工作年限折算为继续教育学时的政策可能出台。
五、财政金融政策的适应性调整
（一）财政政策的功能转型
在地方政府债务风险约束下，“十五五”期间财政政策将更加注重“提质增效”。专项债管理改革可能引入“项目收益自平衡”强制条款，不具备现金流的项目将无法发行专项债。同时，中央对地方转移支付将建立“因素法+项目法”的复合分配机制，人口流动、生态保护等非经济指标权重可能提升至40%。
（二）金融改革的深化方向
货币政策框架正在从数量型向价格型转型，LPR改革可能延伸至存款利率市场，基准利率体系将逐步构建。资本市场改革方面，全面注册制实施后，退市制度将真正实现“应退尽退”，预计年均退市公司数量将突破100家。金融开放领域，跨境理财通2.0版本可能扩大投资标的范围，人民币国际化将重点推进大宗商品计价结算。
六、风险防范体系的系统性构建
（一）房地产市场的长效机制
在“房住不炒”定位下，“十五五”规划将构建房地产新发展模式。土地供应制度可能引入“人地挂钩”机制，常住人口增加与建设用地指标直接关联。房地产金融审慎管理制度将更加精细化，开发贷、个人房贷按揭比例可能实行区域差异化管理。同时，保障性租赁住房建设将与城市更新有机结合，存量盘活与增量供给并重。
（二）金融安全网的强化
针对系统性金融风险，“十五五”期间将建立“早识别、早预警、早发现、早处置”的全流程监管体系。宏观审慎评估（MPA）框架可能纳入绿色金融指标，金融机构环境信息披露将强制化。地方金融监管体制将实现“统一归口”，小额贷款公司、融资担保公司等地方金融组织将纳入中央金融监管部门垂直管理。
七、结论：在变局中开新局的政策逻辑
“十五五”规划的制定正处于百年未有之大变局的关键节点，其政策设计呈现出三个显著特征：一是从“规模导向”转向“质量导向”，GDP增速目标可能淡化，转而强调全要素生产率提升；二是从“单点突破”转向“系统集成”，各项改革措施将更加注重协同效应；三是从“被动适应”转向“主动引领”，在全球治理体系中争取更大话语权。这些政策信号的释放，不仅为市场主体提供了明确的预期指引，更彰显了中国经济在转型期的战略定力。
关键词：十五五规划、地缘经济、绿色转型、人口结构、数字经济、区域协调、财政金融、风险防范
简介：本文系统分析“十五五”规划面临的内外部环境变化，从全球格局重构、国内经济转型、区域协调发展、财政金融调整、风险防范体系等维度，解读政策新信号。研究指出“十五五”规划将呈现质量导向、系统集成、主动引领三大特征，为市场主体提供转型期战略指引。
